美国仍然是领导国，但不再是随心所欲的霸权国
作者：中美聚焦导读
为纪念《外交政策》（Foreign Policy）杂志创刊50周年，《外交政策》的乔纳森·特珀曼（Jonathan Tepperman）最近与作家、CNN主持人、当今国际事务的杰出思想家法雷德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）一起，讨论了该杂志创刊之时与现在的许多相似之处，以及美国今后应何去何从。
作者：
乔纳森·特珀曼（Jonathan Tepperman）
法雷德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）
最新一期《外交政策》杂志封面
乔纳森·特珀曼：《外交政策》杂志创刊于1970与1971年之交的冬天。如今回读第一期，仍难免为当时与当下的相似之处所震撼。《外交政策》的创始人塞缪尔·P·亨廷顿和沃伦·德米安·曼舍尔在该期序言中分析了“始于20世纪40年代末的美国外交政策时代是如何结束的”，他们认为“现在是可以就修改目标、调整手段、重新定位美国在迅速重塑的世界中的责任等问题，展开新的更具建设性的争论的好时机。”
他们当时的写作背景，是战后美国的关键外交政策“遏制苏联”崩溃，以及围绕新政策建立新共识的必要性。
《外交政策》首刊也揭示了美国在20世纪70年代早期面临的许多其他重要问题：美国正受到全新的、令人困惑的力量的冲击。格雷厄姆·艾利森写道：“美国政治和军事的世界影响力已步入暮年。”换句话说，50年前，《外交政策》的作者们便因为这样一种想法而忧心忡忡，即：美国正在衰落，华盛顿与世界其他地区打交道的战略已不再奏效，必须重新制定战略。一切都是可以争取的，而任务就是建立一个新的外交政策共识和一套新的外交政策体系。这听起来是不是很像今天的情况？
法雷德·扎卡里亚：这种感觉现在让人感到熟悉，主要基于两个方面：第一，由于中国的崛起，本质上是美国单极化的后冷战秩序无法再持续下去；第二，全球化在给美国整体经济和大企业带来巨大利益的同时，也带来了严重的利益分配不均，给美国社会造成了实质性的裂痕。
乔纳森·特珀曼：20世纪70年代最不稳定的地方在于，金融、贸易、去殖民化以及共产主义集团的分裂等诸多议题同时发生。其结果是全球体系的脆弱性大大增加，而这种脆弱性使得危机更容易出现。
法雷德·扎卡里亚：没错。20世纪70年代是全球化1.0的代表。它打破了布雷顿森林体系，打破了美国对制造业的轻松垄断，也打破了美国简单地将其外交政策强加于全球的能力。
今天，全球性的冲击来自于全球化2.0时代。在这一时代，一些国家正在崛起——主要是中国，但也包括印度、印度尼西亚、巴西和土耳其——每个国家都相互联系，但没有哪个国家能够控制全局。另一个美国时代正在结束，我们必须在没有路线图的情况下，在一个全新的体系中摸索。
乔纳森·特珀曼：“9·11”事件之后，美国陷入了反恐的消耗战，随后入侵伊拉克耗尽了美国所有精力。
法雷德·扎卡里亚：伊拉克战争对共和党国际主义建制派的冲击，与越南战争对民主党建制派造成的冲击类似。这是特朗普偶然崛起的一个重要因素。人们总说全球金融危机为特朗普接管共和党奠定了基础，这当然没错。但伊拉克的作用同样重要。伊拉克战争的失败使特朗普对共和党精英，包括乔治·沃克·布什总统和参议员麦凯恩都嗤之以鼻。共和党阵营已对这些人失去了信任。
乔纳森·特珀曼：这对于今天来说意味着什么呢？我们是否正处于一个新的关键时刻，正如当选总统乔?拜登目前所承诺的那样？
法雷德·扎卡里亚：我认为，疫情将迫使美国走出长久以来生活的舒适区，即：美国依旧是世界上最重要的参与者，是每个国家都希望与之结盟的对象——是国际体系的最终保证者、支持者和稳定者。我们正在进入一个其他国家将扮演更加自信的角色的世界。许多新兴的地区性大国的经济增长和政治稳定已经保持了30多年，这导致了其文化的复兴和民族自信心的增强。中国是最引人注目的例子，其他国家也是如此，比如巴西，印度和土耳其。
因此，美国面临着一个巨大的新的国际挑战，当然，也可能是一个机遇。那就是它如何驾驭这个新的国际体系？它是否仍有可能实现它的历史目标，建立一个更开放、更有序和更自由的国际体系? 当它不是唯一占据主导地位的超级大国时，它还能做到吗？
乔纳森·特珀曼：令我感到欣慰的是，霍尔布鲁克在描述美国在20世纪70年代早期的世界地位时，也表达了类似意思，称美国仍然是一个领导国，但不再是一个能随心所欲的霸权国。我觉得这种说法令人欣慰，因为在接下来的几十年里，美国的发展依旧非常顺利。
但如果我们接受你的观点，也就是说情况正在发生变化，那么美国需要做出什么样的反应呢？美国是否需要一种全新的外交政策？美国能否通过采取比过去50年更加有效的管理而维持下去？或者它真的需要某种在视觉上或实质上具有革命性的东西?
法雷德·扎卡里亚：我认为我们需要的不仅仅是更加有效的管理。今天的世界已非往日可比，事情已从根本上发生了变化。
首先看看中国，无论你怎么看它的未来——无论它有多少问题——它的人口是美国的四倍。中国的人均产出无须达到和美国相等的水平，就能成为世界舞台上的另一个超级大国。尽管美国的经济规模仍比中国大，但二者已非常接近，而中国的经济规模比排在其后的4个经济体的总和还要大。美国的国防预算全球第一，中国仅次之位居第二，也比紧随其后的4个国家的总和还要多。中国在人工智能、量子计算和生物科学等前沿技术领域的竞争力不亚于美国。就互联网公司的现状来看，只有两个国家创造了互联网巨头：美国和中国。前苏联在军事方面与美国不相上下，但在经济和技术上却完全不行。中国正好相反，它的军事力量仍然比美国小得多，但它拥有巨大的经济和技术实力。我认为这使得它成为比苏联更大的挑战。
另一个很大的不同是，美国已不想再扮演它传统的角色。不只是特朗普，在奥巴马任职期间，美国也在某种程度上体现出想从传统的专横角色中剥离出来的想法。无论接下来拜登要做什么，他都不会重回肯尼迪主义所谓的：美国将“不论付出多少代价，承受多少负担，面对多少困难，都支持一切朋友，反对一切敌人，以确保自由的生存和成功。”这不再是可能的。相反，正如我提到的，美国需要的是推动者、组织者和议程设置者的角色，而非以担保者、补贴者和军事堡垒的身份实现自身目标的战略。这意味着美国当权派——两党——要学会和以与过去不同的方式与他国合作。
乔纳森·特珀曼：如果问为什么我认为不存在革命性变革的可能性，或者至少是非常灵活地重新排列优先事项，那是因为我怀疑这么做的可行性。主要有以下几个原因：
首先是制度。霍尔布鲁克在《失败的机器》中指出，如果美国外交政策真的要改变，那么制定外交政策的制度也需要随之改变。否则，外交政策机器只能缓慢运转。但近年来，我们看到的不是我们外交政策机器的重造，而是美国外交政策制定和外交制度的急剧衰退。
第二个相关挑战是人。我发现，拜登的内阁正发展得像是奥巴马的第三个任期，这既令人欣慰，又令人担忧。虽然我对于有经验的专业人士可以重新发挥作用表示欣慰，但我想知道，他们过去所谓的经验是否会阻碍他们想出全新的东西。别忘了，美国之所以很难绕过遏制政策，是因为当权派只知道这样做。
第三个是政治。拜登很可能面临左翼进步人士和右翼共和党的两面夹击，如果参议院出现分裂或者参议院被共和党把持，情况将更加艰难。
图为2020年美国参议院选举结果
最后——也是我最担心的——事实上美国曾多次试图改革其外交政策，但每次都以失败而告终。有什么理由希望这次会有所不同呢?
我花了很多时间思考“什么样的条件才能推动巨大的变革和艰难的改革”。我发现答案是：首先，要有足够深重的危机，同时使公众和当权者相信，如因循旧路只能走向毁灭。其次，要有足够勇敢足够老练的领导人来推动这种认识落地成为实践。
如今，让我震惊的是，无论是美国的绝大多数公众，还是美国的领导人，都没有意识到当下时刻的重要性。我们必须作出大的改变，否则终将陷入比今天更大的麻烦。
法雷德·扎卡里亚：我更像一位乐观主义者。可能因为我是移民吧。我当初来美国，是因为我相信，且至今仍然相信，美国比其他任何国家更善于自我重塑。而且我确信，在过去50年，美国已在很大程度上重塑了自己。它在20世纪80年代进行了自我重塑，90年代，它从很多方面重塑了自己的经济。美国比40年前我刚来的时候更加开放、更加灵活、更加多样，且越来越能够接受这种多样性。
在国际方面，美国之所以一直未能作出重大改变，是因为它仍然非常成功。在20 世纪80年代，美国通过展示自己如何比苏联更重要、更有活力，从而赢得了冷战的胜利。随后，在20世纪90年代，当欧洲和日本似乎能够发挥自己的作用时，美国在新兴信息革命中牢牢掌握了主导权。今天，美国仍然可以调动令人难以置信的能量、活力和实力。所有这一切都使得我们很难想象美国什么时候会失败。但在某些核心领域，美国确实已明显地败下阵来。
这就是为什么我认为中国给美国带来的挑战与以往的挑战都截然不同。中国在这些核心领域竞争中展示出了获得胜利的潜力，这还是有史以来第一次。
中国在疫情防控方面做得比美国好。当美国经济陷入困境时，它的经济仍在增长。它成功适应了信息革命，适应了互联网，适应了先进制造业，适应了绿色能源。这便是我认为当下时刻对美国而言非同寻常的原因。
当下的大问题是，美国的政治体系能否认识到这一挑战并进行改革。要想有巨大的改变，最需要的就是从失败中学习。
如果说今天美国面临着威胁，那绝不是因为美国不成功，而恰恰是因为美国过于成功，至少相对而言是这样，美国没有感受到需要改革的压力。美国的经济在许多方面仍然保持着高度的活力。但中国不一样，中国将是美国必须学着去适应的挑战。
对美国来说，关键是不要浪费自己强大的实力。美元的生命力就是很好的例子。过去20年里美国多次失误，但美元却依旧走向坚挺——而且今天仍在走强，优势地位远超历史上任何时刻。为什么？因为就算美元再不好，也仍然比其他所有的潜在竞争货币好。
然而，美国非但没有明智地运用这一权力，还一直在滥用。它利用美元的权力对数十个国家，甚至是亲密盟友，实施二级制裁。这种二级制裁甚至牵扯到个人。美国对美元权力的滥用突破了国界。我担心这种滥用最终会激起强烈的不满，到时候，另一种替代性货币或许会崛起。当一个国家，比如美国，拥有占据主导地位的垄断力量时，它总会渐渐变得懈怠，随后，就会陷入麻烦。
但现实给我带来了希望。在我们的新世界里，许多国家可以开展有效的竞争这一点可能会成为制约美国的因素。那些来自其他国家的压力，可能会使得美国不得不遵守它宣称希望维护的体系规则或制度精神。换句话说，它会压制美国的伪善。长期以来，我们一直抱怨中国在南海的行为违反了《联合国海洋法公约》，但我们自己并不是该条约的签约国。我们指责中国违反了贸易规定，而类似的行为我们经常有。我们拒绝加入国际刑事法院，却利用这一制度警告其他国家其行动的后果。我们必须结束这种伪善。如果我们希望中国这样的国家也遵守国际体系的规则和规范，我们就必须努力通过支持这些规则和规范来强化国际体系。
乔纳森·特珀曼：我认为，美国实力的衰落，加之其他国家的崛起，可能会对美国造成制约，从而迫使它务实地适应新现实——为我们提供了最令人信服的希望。我也是移民，也是乐观主义者。但我不确定我是否仍然相信，历史必然会朝着正义或进步的方向发展。
世界上许多国家的领导人也已经不再相信这种论调了。因为特朗普向他们展示的是，美国的历史并不是以线性方式前进的，实际看起来更像一个溜溜球。这促使他们得出结论：美国不再值得信任，因为当前总统所取得的任何进展或承诺都会被下一任总统彻底抹掉。
还让我担心的是，尽管拜登在国际上可以相对自由地做他想做的事情——像所有美国总统能做的那样——但与中国竞争的关键还是在国内：对美国教育体系、研发、低碳革命进行再投资等等。然而，进行这些投资所需的美国决策机制已经撕裂，且难以修复。
法雷德·扎卡里亚：不得不承认，我对国际形势比对国内形势更乐观。在国内，我们面临着这种非同寻常的情况：自1992年以来，共和党总统候选人只有一次赢得了多数选票。这在共和党中激起了强烈的反应，他们决心用最激进的手段来维持权力，而这些手段在道德和法律上的正当性都值得怀疑。选举人团和参议院在这方面给予了他们极大的便利，但也由此引发了体制陷入僵局和历史上罕见的政治瘫痪。因此，这场斗争关乎美国能否继续作为全世界都将尊敬的民主国家发挥作用。
我不是那些警告美国即将成为一个暴君的危言耸听者之一，但它可能会变成一个使改革不再可能的功能失调的民主国家。我们需要改革来解决移民、基础设施、医疗保健和教育问题，所有这些努力都陷入了混乱的、不理想的僵局。如果这种情况继续下去，那你是对的，这个国家将越来越难发挥建设性的国际作用。我仍然认为，世界历史的大方向是前进上升的。但这一过程可能异常复杂、混乱和暴力，并伴随着任何一个国家都会遇到的挫折和衰退。这就是为什么我们必须努力让今天的美国变得更好。我仍然有那种充分的移民信念，相信一个运转更良好、更自信、更开放的美国对整个世界而言是件好事。
全文由“法意读书”译自外交政策（Foreign Policy ），原文标题“America and the world: how to build back better”， January 15, 2021.
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