“大阪都构想”2.0：建设日本“副首都”是蓝图还是噱头？

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作者：澎湃新闻
澎湃新闻见习记者 陈沁涵

在日本历史上，曾有“大阪富豪一怒，天下诸侯惊惧”之名的大阪，自二战后与东京的差距愈来愈大。近年来大阪政客力求重拾昔日荣光。根据近日在大阪府议会和大阪市议会先后通过的“大阪都构想”制度草案，大阪市民将于11月1日就 “大阪都构想”方案进行投票，以决定该区域未来发展模式。这将是大阪市继2015年5月之后，第二次就上述构想进行公投，此前因微弱差距遭否决。



根据“大阪都构想”制度草案，计划2025年废除大阪市，以4个特别区代替，由大阪府统一管理，以消除市与府的双重行政。这一模式与东京都辖下23个特别区的设置类似。据时事通信社9月4日报道，大阪市长松井一郎表示，“大阪都构想”实现后，希望将大阪府改名为大阪都，完成由“府”升“都”的目标。

根据1947年施行的《地方自治法》，日本目前共有47个第一级行政区划，分为4种类型，合称“都道府县”，“都”即指东京都；“道”是北海道；“府”是京都府和大阪府；其余43个第一级行政区划则称“县”。

“大阪都构想是让大阪演变为副首都的垫脚石。”日本中央大学名誉教授佐佐木信夫作为大阪市政府的特别顾问，在9月7日召开的意见交流会上提出，这将是日本危机管理和全国均衡发展的重要改革。大阪府知事吉村洋文表示，如果大阪改革推行顺利，将为关西地区发展成为“副首都圈”开辟道路。

面对“废市升都”计划的大阪居民，意见分裂。“自说自话的副首都就是个噱头，谁会真正承认呢？实际上是把大阪市的财源和自治权拱手相让，让这个古老而繁荣的城市消失。”大阪市民山本太郎7日告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），他将坚决投出反对票。不过，有不少大阪网友评论称，这一构想可能是促进大阪经济发展的好机会。

公投背后的糊涂账

在尚处于封建社会的江户时代，大阪这片土地便孕育了资本主义萌芽，曾是盛极一时的商业经济中心。明治维新后，东京、大阪、京都因其重要地位被称为“府”，直到二战时期，东京府与东京市为避免双重行政而进行合并，诞生了东京都，随后都内整合成23个特别区进行管理。

10年前，时任大阪市长桥下彻提出仿照东京那样的“都-区”体制，取消大阪府下辖的大阪市、堺市两个政令指定市及邻近市，重组为特别区，打造继东京都之后的第二都——大阪都，促进经济发展，这也是 “大阪都构想”的最初版本。以桥下彻为首的地方政党大阪维新会带着这个构想在日本政坛刮起一阵旋风，但此计划引发部分居民强烈反弹，于是大阪维新会放弃一步到位的改制，谋求先废除大阪市并设置特别区，就此构想于2015年5月发起公投，得到了时任首相安倍晋三的支持。

在2015年的大阪公投中，反对票705584万张，赞成票694844万张，“大阪都构想”遭否决。桥下彻随即宣布，当年12月任期届满后就退出政坛，并承诺“永不重返”。尽管如此，大阪维新会并未消沉，在去年的大阪府知事和大阪市长选举中，大阪维新会候选人吉村洋文和松井一郎双双获胜，再度强力推出该党招牌政策“大阪都构想”。

根据日本《大都市地域特别区设置法》（以下简称“特别区设置法”），各都道府县有权对各自地域内的行政区划进行重组，包括设置特别区。在大阪维新会主导下，大阪府和大阪市议会在今年7月向内阁总务大臣报告了区域改革计划，收到了“大都市制度协议会”下发的特别区设置协定书，完成了上级审批手续。

今年8月底和9月初，“大阪都构想”制度草案在大阪府议会和大阪市市议会先后获得通过。根据特别区设置法规定的程序，需在议会批准的60日内就草案进行自治体居民投票。大阪市选举管理委员会表示，为预留充分的投票宣传时间，决定在11月1日进行公投。大阪市18岁以上的225万居民中如果超半数投出赞成票，“大阪都构想”将进入落实阶段。

大阪市市长松井一郎曾不止一次提出，居民投票之后希望将大阪府名称改为“大阪都”，但实际上此举缺少法律依据。尽管“特别区设置法”中提到，道、府、县设置特别区后，从地方自治法层面可被视为“都”，但是并不能就此更改名称，如果要更名还需制定相关特别法。官房长官菅义伟4日在记者会上被问及大阪府更名问题，他表示，希望相关人士在判定之前先进行讨论。

据《朝日新闻》9月3日报道，大阪维新会估算，如果“大阪都构想”得以实现，10年内的开支节约金额和经济效益均为1.1兆日元（约合人民币710.54亿元），但是这份估算文件被专家指出有82处错误，而且没有考虑新冠疫情导致的税收锐减问题。另外，大阪市一旦改为4个特别区，每个区的政务范围将超过东京都特别区，市政服务如何改善有待进一步安排。

京都大学大学院教授藤井聪7日对澎湃新闻表示，看似宏大的构想，实际只是一个行政改革，如果构想通过，大阪市的财政拨款和自治权将交给大阪府政府。大阪维新会多年来力推构想，是希望借此扩大政党势力。他们强调此举将消除府与市的“二重行政”弊端，这是改革带来的最大益处，但是政府到目前为止没有详细说明行政运营上的具体改变。许多民众也不清楚这次公投的实际意义，仅凭对大阪维新会的信赖而选择投票支持。

日媒《每日新闻》9月4日至6日在大阪进行的民意调查结果显示，49.2%的受访者表示将对构想投支持票，反对方占比39.6%。当问及政府对构想的解释情况，71.8%的受访者回答“解释不充分”。自民党方面认为，大阪府知事吉村洋文因在防疫工作中表现亮眼而人气高涨，随之推升了大阪维新会的支持率，在此背景下“大阪都构想”更容易被民众接受。

打破“东京一极”

9月1日，大阪府议员松浪健太的新书《大阪都构想2.0——从副首都开始改变国家》出版上架，为11月的公投造势。书中收录了松浪健太与大阪府知事吉村洋文的谈话内容，探讨以“大阪都构想”为基础，将大阪建为副首都的设想。松浪指出，副首都的目的在于确立西日本的中心城市，最大限度发挥民间力量，同时可作为首都的备选。吉村对此表示认同，“东京一极集中是个危机，应该考虑那里一旦崩溃该怎么办。”哈萨克斯坦曾出于安全保障的考虑迁都，而日本在这方面没有准备。

事实上，2011年的东日本大地震发生后，日本官方曾考虑在东京之外设立副首都，还在年度补充预算中增加了副首都的调查费用。当年7月，东京都和大阪府知事就推进建设大阪府为日本副首都一事达成共识，计划从设施和功能上彻底改造大阪，以备在东京发生灾害时代为行使首都职能。然而此事一直停留在讨论阶段，没有继续推进。

大阪府于2015年设立了“副首都推进本部”，由大阪府知事担任部长，以筹备大阪发展副首都职能的相关工作。今年3月最新修订的《副首都愿景》文件显示，该部门的目标是将大阪打造为“西日本的首都”，成为日本经济增长的引擎。关于“副首都”的法律定义问题，文件指出，目前东京的首都地位尚且没有法律依据，日本现行法律仅指定东京及周边地区为“首都圈”。其他国家也大多没有副首都的实际案例，大阪的“副首都愿景”旨在得到日本国内外的广泛认知，在世界舞台上发挥作用。

在去年4月的大阪地方选举中，力图实现“大阪都构想”的大阪维新会在竞选宣言中再次提出：“将致力于把大阪打造成副首都、大众公认的堪称东西两极之一的大都市”。对此，藤井聪认为，一些政客将“大阪都构想”与副首都的概念捆绑不符合事实，就目前的草案来看，构想和建设副首都没有行政关联性。日媒《读卖新闻》9月7日报道称，相比副首都的虚名，民众更关注构想是否有助于地域经济成长。

南开大学日本研究院副院长张玉来对澎湃新闻表示，大阪的财政状况近年来比较糟糕，升“都”计划从地方经济角度来说是一种强烈的需求。而且，日本地区经济发展极其不平衡，东京经济占全日本1/4，大企业云集，一方面会造成城市拥挤的问题，另一方面，东京一旦发生灾害将遭受巨大损失。在这种情况下，调整大阪的行政区划、带动关西经济发展，是一个不错的选择。日本如果要走向经济复兴，仅靠东京是不够的，需要多点支撑。

近年来， “东京一极集中”的趋势愈发明显。《日本经济新闻》6月报道，基于2015年的人口普查以及实时的户口登记，截至当年5月东京的推算人口首次突破1400万，主要原因是东京汇聚了各大企业和高校、收入较高，年轻阶层不断涌入，即使是在新冠疫情肆虐时期，人口向东京一极集中的趋势仍未改变。

除人口流动外，企业也在持续向东京迁移。日本企业信息调查公司“帝国数据库”6月2日发布报告称，2019年至少有312家企业搬入东京，企业过度集中于首都圈的趋势加剧。日本政府为打破东京一极现状，已进行政策调整，例如向地方转移的企业可享受税收优惠。但相比首都圈在市场、人力、交通上的优势，大多数企业不愿意离开东京。

张玉来指出，大阪能否发展成为东京之外的另一个经济中心，面临许多阻力，涉及政治体制、利益集团博弈以及成本问题。目前日本资产负债已超过GDP，政府很难拿出大笔资金来支持企业搬迁。如果官房长官菅义伟当选首相，仅剩一年自民党总裁任期，他会在一些短期见效的领域树立威信，而推进大阪行政改革将是一个艰难而漫长的过程。

责任编辑：朱郑勇

校对：丁晓