监管科技巨头是世界性难题，如何让“帝国”不作恶？

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作者：中国经济周刊
《中国经济周刊》记者 孙冰 | 北京报道

阿里，182亿元，中国反垄断史上的最大罚单。

去年12月，国家市场监管总局根据举报，依据《中华人民共和国反垄断法》对阿里巴巴集团涉嫌实施滥用市场支配地位行为展开调查。如今，终于有了处理结果。

4月10日，国家市场监管总局依法向阿里巴巴集团发出《行政处罚决定书》，责令其停止违法行为，并处以其2019年度中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款，计182.28亿元人民币。

这个数字创下中国反垄断史上的最高罚金纪录，三倍于此前的最高纪录（2015年，高通公司曾因垄断行为被处以60.88亿元人民币罚款）。而在全球范围内，这个数字也可以进入全球前五大反垄断罚款之列。

处罚细节值得关注

《行政处罚决定书》披露了大量非常值得关注的细节。首先是关于阿里巴巴违法行为的认定。

是否具有“市场支配地位”？是否实施“垄断行为”？这些核心问题的认定是很复杂的，尤其是在互联网领域。比如2010年的“3Q大战”（腾讯与奇虎 360 之间的诉讼战），诉讼双方交战的核心就是相关市场的界定标准和市场支配地位的认定标准。

此次处罚阿里，《行政处罚决定书》首先以数据和事实确认了阿里巴巴在中国境内（相关地域市场）网络零售平台服务市场（相关商品市场）具有支配地位。

经查，阿里巴巴自2015年以来，滥用其支配地位，禁止平台内经营者在其他竞争性平台开店或者参加促销活动，排除、限制了相关市场竞争，侵害了平台内经营者的合法权益，损害了消费者利益，阻碍了平台经济创新发展，且不具有正当理由，构成《反垄断法》第十七条第一款第（四）项禁止“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为。

其次是销售额4%的罚款标准的确认。

根据《反垄断法》第四十六条规定，经营者滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构处以上一年度销售额1%～10%的罚款。《行政处罚决定书》中表示，监管部门综合考虑阿里巴巴集团违法行为的性质、程度和持续时间等因素，对其处以2019年销售额4%的罚款。

对于此次处罚，阿里巴巴方面回应称：诚恳接受，坚决服从。

4月12日，阿里巴巴董事局主席兼CEO张勇在当日8点举行的投资者电话会议上表示，预计监管部门的反垄断处罚不会产生重大负面影响。

当日港股早盘，主要科技股普遍下跌，阿里巴巴（09988.HK）的股价却一度高开超过 7%，收盘报232.2港元/股，涨6.51%，总市值超过 4.2 万亿元人民币。自阿里巴巴遭遇反垄断调查以来，其市值已经跌掉超万亿。有分析称，此次监管部门开具的罚单虽重，但对于阿里巴巴来说，也算是靴子终于落地，“利空出尽”。



阿里被罚，只是开始

实际上，从去年年底中央经济工作会议提出的2021年要抓好8项重点任务，到今年全国两会的政府工作报告，都强调了“强化反垄断和防止资本无序扩张”。

这张罚单无疑释放了更加清晰的政策信号。无论对于互联网行业的发展，还是反垄断监管的推进，这张罚单都是具有历史意义的标志性事件。而且，这只是一个开始。

阿里被罚后不久，反垄断的利剑指向美团。4月26日，国家市场监管总局宣布，近日根据举报，依法对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。

2020年可以说是我国在反垄断领域的立法高产年。2020年1月,国家市场监管总局公布《〈反垄断法〉修订草案 (公开征求意见稿)》，这是《反垄断法》实施12年来的首次修订，其中第一次将互联网领域纳入。

随后，《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《经营者集中审查暂行规定》等3部规章，以及《经营者反垄断合规指南》等5部指南陆续出台，不仅细化了相关反垄断法律制度，也对互联网等新经济业态法律适用问题作出了有针对性的规定。

去年“双11”前夕，国家市场监管总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》。今年2月，国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》。可见，国家反垄断的一大重点就是平台经济领域。

记者查阅陆续出台的政策文件以及相关监管部门的表态发现，被多次提及的监管重点主要有“限定交易”，如电商平台的“二选一”；“低于成本销售”，如社区团购不计成本烧钱换流量；“差别待遇”，如外卖平台对用户大数据杀熟和对商家做搜索降权和流量限制；“搭售或附加不合理交易条件”，如OTA（在线旅游平台）进行捆绑销售和强制绑定保险……

其实，针对电商平台、外卖平台、生活服务平台、网约车平台、在线旅游平台等平台经济公司一些涉嫌垄断的做法，一直有用户和商家提出过质疑、诉讼和举报，各地方市场监管部门也开出过罚单。

国家市场监管总局网站的公开信息显示，2020年，全国办结垄断案件108件，罚没金额3.91亿元。

此次阿里巴巴收到“天价罚单”，无疑传递了更为明确的信号：监管的落实力度正在加大。至于还会不会有“巨头”被罚和罚款金额被刷新，或许要看其他平台经济公司有没有从中吸取教训，自我约束，尽快合规。

4月10日，中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中教授在《经济日报》撰文称，为了避免“过早”以及“过度”执法伤及行业本身的创新和竞争层次的提高，需要经历必要的“观察期”，以支持平台经济的发展。但经过20多年的发展，我国平台企业已经由“孩童”进入到“青年”时期，平台企业的商业模式、交易结构初步定型，所实施的“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀式并购”等行为对竞争、创新和消费者权益的损害可以明确清晰地予以识别。在我国平台经济发展到现阶段，启动反垄断执法不仅必要而且可行。



监管科技巨头是世界性难题，如何让“帝国”不作恶？

在全球范围内，对科技互联网巨头（Big Tech）的监管都是难题。一方面，这些公司是数字经济发展的重要驱动者，为各国经济发展和社会进步做出重要贡献；但另一方面，因为其拥有强大技术和数据资源，是人们进入互联网世界的入口，渗透到人们生活的方方面面，一旦“作恶”，破坏力极大。

正如畅销书《硅谷帝国》中所论述的，那些如同“帝国”一般的公司，影响持续而隐秘，甚至可能重塑世界的未来。虽然硅谷的天才们大多最初都是理想主义斗士，希望用技术塑造一个更美好的世界，但当他们变成巨头，往往又会成为片面追求利润的赚钱机器，屠龙者自己变成恶龙。

2020年7月30日，也是可以载入美国互联网发展史的一天。华盛顿国会山举办继20世纪90年代微软反托拉斯法听证会之后最大的一次听证会，而出席这次美国国会众议院反垄断子委员会听证会的是美国四大科技公司GAFA的掌门人们：Alphabet CEO桑达尔·皮查伊（Sundar Pichai）、亚马逊CEO杰夫·贝索斯（Jeff Bezos）、Facebook CEO马克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）和苹果CEO蒂姆·库克（Tim Cook）。

实际上，美国政府已经开展过多轮对这4家公司的反垄断调查。2019年，Facebook曾同意支付50亿美元的罚款，以就美国联邦贸易委员会（FTC）对其多年来侵犯隐私的调查达成和解。但2020年，FTC又开启了对Facebook的两起反垄断调查。

在全球范围内，据不完全统计，已有30多个国家正式对美国互联网巨头们采取限制措施。以一直走在世界反垄断执法前列的欧洲国家为例，已经屡屡给出巨额罚单，被罚最多的正是“不作恶”的谷歌。（注：Do not be evil，谷歌创始人曾将其作为公司座右铭。2015年重组后，“不作恶”在母公司Alphabet官方层面上消失，取而代之的是Do the right thing，做正确的事。）

2017年，谷歌因在搜索结果中“偏袒”自家的“谷歌购物”被欧盟委员会处以24.2亿欧元的罚款；2018年，谷歌因利用安卓操作系统来屏蔽竞争对手被处以43.4亿欧元罚款；2019年，谷歌又因为要求客户拒绝竞争对手的搜索广告被处以14.9亿欧元的罚款。

反垄断，不仅是法律问题，更是复杂的经济问题，甚至也是国际问题。针对科技巨头们，如何进行有效但不损害其创新能力的监管，各国政府都在探索路径。

正如《人民日报》在评论中所提到的，此次针对阿里巴巴的反垄断调查，并不意味着国家对平台经济鼓励、支持的态度有所改变，恰恰是为了更好规范和发展平台经济，引导、促进其健康发展，以期为中国经济高质量发展做出更大贡献。

（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第8期）



2021年第8期《中国经济周刊》封面